Zonas de bajas emisiones: la ley pedía una por ciudad y el mapa real es otro
Dos órganos de control autonómicos han contado cuántas zonas de bajas emisiones existen de verdad. En Andalucía y en Castilla y León, a la fecha de cierre de sus auditorías, funcionaban nueve de las treinta y nueve que la ley exigía.
En mayo de 2021, cuando la ley de cambio climático estaba a punto de aprobarse, la obligación parecía sencilla. Cada municipio de más de 50.000 habitantes, cada territorio insular y cada municipio de más de 20.000 que superase los límites de contaminación tendría una zona de bajas emisiones antes de 2023. Barcelona y Madrid ya tenían la suya. El resto de España tenía año y medio.
La Ley 7/2021 fijó ese plazo en su artículo 14. El Real Decreto 1052/2022, aprobado el 27 de diciembre de 2022, cuatro días antes de que venciera, concretó el contenido mínimo: un proyecto técnico con objetivos medibles, la delimitación del área, las restricciones según el potencial contaminante de cada vehículo, la señalización, el seguimiento de la calidad del aire y la obligación de informar de los resultados. Las zonas aprobadas antes de esa fecha tenían dieciocho meses para adaptarse.
Para saber qué coche entra y cuál no, casi todas las ordenanzas se apoyan en el distintivo ambiental de la DGT: cero emisiones, ECO, C y B. El vehículo sin etiqueta es el primero en quedarse fuera.
Lo que han contado los auditores
Varios órganos de control externo de las comunidades autónomas han fiscalizado el cumplimiento de esa obligación en una actuación coordinada con el Tribunal de Cuentas, con datos cerrados a 31 de marzo de 2025. Dos de sus informes ya son públicos y dan una medida bastante precisa de la distancia entre la ley y la calle.
Andalucía: diez de treinta
La Cámara de Cuentas de Andalucía revisó los treinta municipios andaluces de más de 50.000 habitantes. Según su informe, publicado en el BOJA del 22 de julio de 2026, a 31 de marzo de 2025 solo diez tenían una zona de bajas emisiones establecida: Almería, Córdoba, Linares, Estepona, Fuengirola, Málaga, Torremolinos, Alcalá de Guadaíra, Dos Hermanas y Sevilla. Los otros veinte, entre ellos Granada, Huelva, Jaén, Cádiz, Jerez de la Frontera, Marbella y Algeciras, no la tenían. Las notas del informe recogen lo que pasó después: Jerez aprobó su ordenanza en julio de 2025 y Cádiz en diciembre, y La Línea de la Concepción tiene la suya operativa desde finales de abril de 2025. En Sanlúcar de Barrameda, el pleno municipal rechazó el 22 de septiembre de 2025 aprobar siquiera de forma inicial la ordenanza.
De esas diez, siete estaban en funcionamiento al cerrar el trabajo de campo. Fuengirola tenía fecha prevista de arranque; Estepona y Dos Hermanas, ni eso. Todas salvo las de Córdoba y Torremolinos se implantaron de forma gradual, cuatro de ellas con un periodo transitorio, y ningún ayuntamiento preguntó después a vecinos, comerciantes o transportistas qué les parecía el nuevo régimen de circulación. Y funcionar no siempre significa vigilar. En Almería, el informe constata que los sistemas de lectura de matrículas no estaban activados y que no constaba ningún procedimiento sancionador.
El informe apunta además a un problema de origen. Linares, Torremolinos, Alcalá de Guadaíra y Sevilla dijeron no saber si superaban los valores límite de contaminación antes de implantar la zona, lo que impide comprobar después si la zona ha servido. Ninguna de las siete en marcha había emitido un informe formal de evaluación de resultados.
Castilla y León: siete de nueve, dos en marcha
El Consejo de Cuentas de Castilla y León aprobó el 25 de marzo de 2026 su informe de fiscalización de las zonas de bajas emisiones de los nueve municipios de la comunidad con más de 50.000 habitantes. Siete aprobaron su ordenanza; todos lo hicieron después del plazo legal. Palencia no llegó a la aprobación definitiva y Zamora seguía redactando la suya.
A 31 de marzo de 2025 solo funcionaban las zonas de Ávila y Ponferrada, ambas señalizadas y monitorizadas, y las dos con las multas aplazadas a un calendario posterior. Burgos, León y Valladolid preveían arrancar a lo largo de 2025; Palencia y Segovia, en 2026. Salamanca retrasó la entrada en funcionamiento hasta el 1 de enero de 2029.
Los tribunales han hecho el resto. Cinco de las siete ordenanzas aprobadas fueron recurridas. La de Burgos superó el recurso. Las de Ávila y Segovia se anularon por un defecto formal: la zona no estaba prevista en el plan de movilidad urbana sostenible del que debía colgar, y los dos ayuntamientos tuvieron que tramitarla de nuevo. El 16 de marzo de 2026 un tribunal declaró nula la ordenanza de Valladolid.
Nueve de treinta y nueve
Sumadas las dos comunidades, la ley obligaba a treinta y nueve municipios. Según estos dos informes, nueve tenían la zona en funcionamiento: siete en Andalucía al cierre del trabajo de campo y dos en Castilla y León a 31 de marzo de 2025, más de dos años después del plazo. En uno de ellos, Almería, las cámaras de lectura de matrículas ni siquiera estaban activadas.
Los dos informes coinciden en el patrón: ordenanzas aprobadas con el plazo ya vencido, sanciones aplazadas, planes de movilidad que no recogían la zona y que los jueces obligan a rehacer, y ayuntamientos que no pueden demostrar si la zona ha mejorado el aire porque no midieron antes.
Lo que mide de verdad una zona
La eficacia de una zona de bajas emisiones se comprueba con la calidad del aire antes y después y con el número de vehículos que dejan de entrar. Para eso hace falta una línea de base, cámaras que funcionen y alguien que publique los resultados. Los auditores andaluces recomiendan precisamente eso: documentar la situación previa antes de poner la zona en marcha, para poder comparar.
Mientras tanto, para el conductor el mapa útil no es el de la ley. Es el de cada ayuntamiento, con su calendario, sus moratorias y sus excepciones, y cambia de una ciudad a otra aunque estén a cuarenta kilómetros.